Oleh: Oswar Mungkasa (Pengamat Kebijakan Publik)
PERGANTIAN pimpinan Badan Gizi Nasional (BGN) menjadi salah satu peristiwa penting dalam perjalanan Program Makan Bergizi Gratis (MBG). Di tengah sorotan masyarakat terhadap tata kelola program dan berbagai persoalan yang muncul selama pelaksanaan, perubahan kepemimpinan tentu menghadirkan harapan akan terjadinya perbaikan. Namun pengalaman menunjukkan bahwa pergantian pejabat tidak selalu serupa dengan perbaikan kinerja. Banyak program pemerintah mengalami pergantian pimpinan tanpa menghasilkan perubahan berarti karena persoalan yang dihadapi sesungguhnya tidak terletak pada perorangan, melainkan pada sistem yang menopang pelaksanaannya.
Karena itu, pertanyaan yang lebih penting bukanlah siapa yang memimpin BGN, melainkan apa yang akan dilakukan setelah pergantian tersebut. Masyarakat tentu berharap adanya perbaikan tata kelola, peningkatan kualitas layanan, serta penguatan pertanggungjawaban. Akan tetapi, harapan tersebut hanya akan terwujud apabila pergantian kepemimpinan dijadikan sebagai momentum untuk melakukan reformasi yang lebih mendasar.
Pertaruhan sesungguhnya bukan sekadar keberhasilan sebuah lembaga tetapi kemampuan pemerintah mengelola salah satu investasi sumber daya manusia terbesar dalam sejarah Indonesia. Dengan cakupan penerima manfaat yang sangat besar dan kebutuhan anggaran yang terus meningkat, MBG tidak cukup dikelola sebagai program distribusi makanan. Program ini harus mampu menghasilkan perbaikan gizi, memperkuat kualitas sumber daya manusia, menjaga kepercayaan publik, dan sekaligus menggunakan sumber daya negara secara bertanggung jawab.
Dalam kerangka inilah, pergantian Kepala BGN seharusnya dipandang sebagai titik awal pembenahan yang lebih luas. Setidaknya terdapat sejumlah agenda yang perlu segera menjadi perhatian apabila MBG ingin berkembang menjadi program yang efektif, efisien, berkelanjutan, dan mampu memberikan manfaat yang nyata bagi masyarakat.
Membangun Kembali Kepercayaan Publik
Agenda pertama dan paling mendesak adalah memulihkan sekaligus memperkuat kepercayaan publik. Kepercayaan merupakan modal utama bagi keberhasilan program berskala besar. Tanpa kepercayaan, setiap persoalan yang muncul akan dengan mudah berkembang menjadi keraguan terhadap keseluruhan program.
Keterbukaan menjadi prasyarat utama dalam membangun kepercayaan tersebut. Namun keterbukaan tidak boleh dimaknai secara sempit sebagai sekadar publikasi laporan atau penyampaian angka-angka capaian. Keterbukaan harus diwujudkan dalam bentuk transparansi pengelolaan program, keterbukaan terhadap kritik, serta kesediaan untuk menerima masukan dari berbagai pihak.
Keterbukaan juga berarti kesediaan untuk berkolaborasi. Program sebesar ini tidak mungkin dikelola secara efektif hanya oleh satu lembaga secara mandiri. Keberhasilannya bergantung pada kemampuan membangun kerja sama dengan kementerian dan lembaga lain, pemerintah daerah, sekolah, tenaga kesehatan, organisasi profesi, dunia usaha, perguruan tinggi, dan masyarakat luas.
Pemerintah daerah, misalnya, memiliki posisi yang sangat strategis karena berada paling dekat dengan pelaksanaan program di lapangan. Demikian pula sekolah, guru, orang tua, dan penerima manfaat yang setiap hari berhubungan langsung dengan layanan yang diberikan. Pengalaman mereka merupakan sumber informasi yang sangat berharga bagi perbaikan program. Karenanya, para pemangku kepentingan tidak seharusnya ditempatkan hanya sebagai sasaran kebijakan, melainkan sebagai mitra dalam proses pembelajaran dan penyempurnaan program.
Keterbukaan juga perlu diarahkan ke luar negeri. Berbagai negara telah lebih dahulu menjalankan program makan sekolah dan program gizi dengan beragam pendekatan. Tidak semua pengalaman mereka dapat diterapkan di Indonesia, tetapi banyak pelajaran yang dapat dipetik dari keberhasilan maupun kegagalan yang pernah mereka alami. Kesediaan untuk belajar dari pengalaman mancanegara justru dapat mempercepat proses perbaikan dan menghindarkan Indonesia dari kesalahan yang sama.
Namun keterbukaan tidak akan bermakna tanpa pertanggungjawaban. Karena itu, BGN perlu memastikan bahwa setiap pengaduan, temuan, atau kejadian memperoleh tindak lanjut yang jelas. Berbagai kejadian seperti keracunan makanan, ketidaksesuaian standar pelayanan, maupun penyimpangan prosedur tidak boleh diperlakukan sebagai persoalan rutin yang diselesaikan secara administratif. Setiap kejadian harus diselidiki secara terbuka untuk mengetahui penyebabnya sekaligus mencegah terulangnya peristiwa serupa.
Pada titik ini, sistem insentif dan disinsentif menjadi penting. Seluruh Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG) perlu bekerja dalam kerangka standar yang jelas, disertai mekanisme penilaian kinerja yang terbuka. Pelaksana yang menunjukkan kinerja baik perlu memperoleh penghargaan dan dukungan. Sebaliknya, pelanggaran terhadap standar keamanan pangan, kualitas pelayanan, maupun pengelolaan keuangan harus ditindak secara proporsional sesuai tingkat keseriusannya. Tujuan utama bukanlah menghukum, melainkan membangun budaya mutu dan tanggung jawab.
Pada akhirnya, kepercayaan publik tidak dibangun oleh pernyataan sepihak bahwa program berjalan tanpa masalah. Kepercayaan justru tumbuh ketika masyarakat melihat bahwa setiap masalah ditangani secara terbuka, cepat, dan bertanggung jawab.
Dari Menghitung Porsi Menuju Mengukur Dampak
Agenda berikutnya adalah melakukan evaluasi menyeluruh terhadap seluruh tahapan pelaksanaan MBG. Setelah berjalan dalam skala nasional, program ini telah menghasilkan cukup banyak pengalaman dan data yang dapat digunakan untuk menilai apa yang berhasil dan apa yang perlu diperbaiki.
Selama ini keberhasilan sering diukur dari jumlah penerima manfaat, jumlah sekolah yang terlayani, atau jutaan porsi makanan yang berhasil didistribusikan. Bahkan kita membanggakan jumlah porsi makanan MBG yang hampir sama dengan jumlah sajian salah satu gerai cepat saji terkenal dunia. Indikator tersebut memang penting karena menggambarkan keluaran program. Namun ukuran semacam itu belum cukup untuk menilai apakah tujuan program benar-benar tercapai.
Evaluasi perlu dilakukan pada tiga tingkat yang saling berkaitan. Pertama adalah tingkat proses. Pada tingkat ini, perhatian diarahkan pada kualitas pelaksanaan program. Apakah rantai pasok berjalan baik? Apakah standar keamanan pangan dipatuhi? Apakah mekanisme pengawasan bekerja sebagaimana mestinya? Apakah pengaduan ditindaklanjuti secara memadai?
Kedua adalah tingkat keluaran (output). Di sini evaluasi menilai sejauh mana program berhasil menjangkau sasaran yang ditetapkan. Berapa banyak penerima manfaat yang terlayani, bagaimana distribusi cakupannya, dan apakah terdapat kelompok yang belum memperoleh akses secara memadai.
Ketiga ukuran yang paling penting terletak pada tingkat dampak. MBG pada hakikatnya adalah program pembangunan manusia. Karena itu keberhasilannya harus diukur dari perubahan yang dihasilkan terhadap kondisi penerima manfaat. Apakah status gizi anak membaik? Apakah prevalensi anemia menurun? Apakah tingkat kehadiran di sekolah meningkat? Apakah kemampuan belajar dan konsentrasi mengalami perbaikan? Apakah kesenjangan gizi antar kelompok masyarakat semakin berkurang?
Pertanyaan tersebut jauh lebih penting dibandingkan sekadar menghitung jumlah makanan yang dibagikan. Sebab tujuan akhir program bukanlah distribusi makanan itu sendiri, melainkan peningkatan kualitas generasi masa depan.
Evaluasi juga tidak boleh berhenti pada penyusunan laporan. Hasil evaluasi harus diterjemahkan menjadi keputusan kebijakan yang nyata. Program yang baik bukanlah program yang tidak pernah melakukan kesalahan, melainkan program yang mampu belajar dari pengalaman dan memperbaiki dirinya secara berkelanjutan.
Menata Ulang Program agar Lebih Tepat Sasaran dan Berkelanjutan
Agenda ketiga menyangkut keberlanjutan program dalam jangka panjang. Seiring meluasnya cakupan dan meningkatnya kebutuhan pembiayaan, pertanyaan mengenai efisiensi dan ketepatan sasaran menjadi semakin relevan.
Pada tahap awal, pendekatan yang luas dan menjangkau sebanyak mungkin penerima manfaat dapat dipahami sebagai bagian dari strategi percepatan pelaksanaan. Namun dalam jangka panjang, setiap program publik perlu memastikan bahwa sumber daya yang tersedia benar-benar memberikan manfaat terbesar bagi kelompok yang paling membutuhkan.
Karena itu, evaluasi terhadap sasaran penerima manfaat menjadi penting. Penyesuaian sasaran tidak boleh dipandang sebagai pengurangan komitmen negara terhadap perbaikan gizi. Sebaliknya, langkah tersebut merupakan upaya untuk meningkatkan efektivitas penggunaan sumber daya sehingga manfaat program dapat dirasakan secara lebih optimal.
Perubahan menuju program yang lebih terarah tentu tidak dapat dilakukan secara mendadak. Diperlukan masa transisi yang jelas agar tidak menimbulkan kebingungan maupun penolakan di lapangan. Komunikasi yang baik kepada masyarakat juga menjadi penting agar perubahan dipahami sebagai bagian dari penyempurnaan kebijakan, bukan pengurangan perhatian negara.
Kita tahu persis bahwa Indonesia sangat beragam, kelenturan model pelaksanaan juga perlu diperkuat. Tidak semua daerah memiliki keadaan geografis, kemampuan kelembagaan, dan infrastruktur yang sama. Karena itu pendekatan yang seragam berpeluang menghasilkan ketidakefisienan dan juga ketidakefektifan.
Di sejumlah wilayah, model dapur MBG mungkin tetap menjadi pilihan yang paling tepat. Di wilayah lain, penguatan kantin sekolah dapat menjadi pilihan yang lebih efisien dan lebih dekat dengan kebutuhan penerima manfaat. Sementara di kawasan tertentu yang memiliki jaringan pasar yang baik, pendekatan berbasis voucher (kupon) atau bantuan pangan terarah layak dipertimbangkan sebagai pilihan yang lebih luwes.
Perbedaan model tersebut tidak mengubah tujuan utama program. Perubahan hanyalah perangkat pelaksanaannya agar lebih sesuai dengan keadaan masing-masing daerah. Semakin adaptif rancangan program, semakin besar peluang untuk mencapai keseimbangan antara efektivitas pelayanan dan keberlanjutan fiskal.
Menguatkan Landasan Keilmuan Program
Apabila MBG ingin berkembang menjadi program yang semakin efektif dan berohaluan pada dampak, maka penguatan tata kelola dan evaluasi perlu diikuti oleh penguatan landasan keilmuan yang menopang seluruh proses pengambilan keputusan. Hal ini penting karena pada akhirnya MBG bukan sekadar program distribusi pangan. Tetapi program gizi yang bertujuan memperbaiki kualitas sumber daya manusia. Karenanya, pertimbangan ilmiah seharusnya memperoleh tempat yang sangat penting dalam pengembangan program.
Akan menjadi paradoks apabila program yang dibentuk untuk memperbaiki gizi justru tidak menempatkan ilmu gizi sebagai salah satu pusat gravitasi dalam proses pengambilan keputusan. Semakin besar program berkembang, semakin besar pula kebutuhan untuk memastikan bahwa berbagai keputusan strategis didasarkan pada pengetahuan yang memadai dan bukti yang dapat dipertanggungjawabkan.
Keterlibatan tenaga ahli gizi menjadi kebutuhan yang semakin mendesak. Keterlibatan tersebut tidak harus selalu diterjemahkan dalam bentuk penambahan struktur birokrasi yang baru. Namun BGN perlu memastikan bahwa kemampuan keilmuan tersedia secara memadai dan memiliki ruang yang cukup untuk memengaruhi arah kebijakan.
Salah satu pilihan yang dapat dipertimbangkan adalah membangun mekanisme dewan penasihat atau advisory body yang terdiri atas para ahli dari berbagai bidang yang berkesesuaian, terutama gizi, kesehatan masyarakat, pangan, pendidikan, ekonomi, dan evaluasi kebijakan. Kehadiran kelompok semacam ini dapat membantu memastikan bahwa pengembangan program tidak semata-mata didorong oleh pertimbangan administratif dan operasional, tetapi juga oleh perkembangan ilmu pengetahuan dan hasil penelitian terkini.
Kebutuhan tersebut menjadi semakin penting karena tantangan yang dihadapi MBG akan terus berkembang. Pada tahap awal, perhatian mungkin lebih banyak tertuju pada bagaimana memastikan makanan tersedia dan dapat didistribusikan. Namun setelah sistem mulai berjalan, pertanyaan yang muncul menjadi jauh lebih rumit.
Misal, komposisi makanan seperti apa yang paling efektif untuk kelompok usia tertentu? Bagaimana hubungan antara campur tangan gizi dan capaian pendidikan? Bagaimana mengukur dampak jangka panjang terhadap kesehatan? Bagaimana menyesuaikan menu dengan keragaman budaya dan pola makanan masyarakat di berbagai daerah? Bagaimana menyeimbangkan kebutuhan gizi dengan efisiensi biaya?
Pertanyaan-pertanyaan semacam ini tidak dapat dijawab hanya melalui pengalaman administratif. Jawaban yang baik memerlukan dukungan ilmu pengetahuan, riset, dan analisis yang berkelanjutan.
Lebih dari itu, penguatan landasan keilmuan juga penting untuk menjaga kemampuan program beradaptasi terhadap perubahan. Pengetahuan mengenai gizi, kesehatan masyarakat, dan campur tangan sosial terus berkembang. Temuan baru akan terus muncul. Program yang ingin berhasil dalam jangka panjang harus mampu menyerap perkembangan tersebut dan menerjemahkannya ke dalam kebijakan yang lebih baik.
Keberadaan riset bukanlah pelengkap. Riset merupakan bagian dari infrastruktur pembelajaran yang dibutuhkan organisasi.
BGN perlu membangun hubungan yang lebih erat dengan perguruan tinggi, lembaga penelitian, organisasi profesi, dan berbagai pusat keilmuan lainnya. Hubungan tersebut tidak semata-mata bertujuan memperoleh legitimasi akademik, tetapi untuk memastikan bahwa setiap pengalaman pelaksanaan dapat diolah menjadi pengetahuan baru dan setiap perkembangan ilmu pengetahuan dapat dimanfaatkan untuk menyempurnakan program.
Pengalaman berbagai negara menunjukkan bahwa program pemerintah yang mampu bertahan dan berkembang selama puluhan tahun biasanya memiliki hubungan yang kuat dengan komunitas ilmiah. Mereka tidak hanya mengumpulkan data, tetapi juga mengubah data menjadi pengetahuan. Mereka tidak hanya menjalankan program, tetapi juga mempelajari program yang mereka jalankan.
MBG perlu bergerak ke arah yang sama. Sebab dalam jangka panjang, kualitas sebuah program tidak hanya ditentukan oleh besarnya sumber daya yang tersedia, tetapi juga oleh kemampuan memanfaatkan pengetahuan untuk menghasilkan keputusan yang lebih baik.
